miércoles, 21 de abril de 2010

El agujero negro de la administración pública: Soluciones locales para robustecer la capacidad institucional.



El papel del Estado fue uno de los temas más debatidos de las políticas del siglo XX. Hace 30 años el énfasis en la construcción del Estado comenzó a dar paso a un enfoque favorable a la contracción del sector público. De este período de estados reducidos, al estilo Reagan y Thatcher, emergieron recetas de políticas tales como el “Consenso de Washington”. Recientemente el enfoque ha cambiado otra vez: tras preconizar una reducción de las actividades del Estado, ahora realza la importancia del aparato estatal. “Las instituciones importan” se ha convertido en una frase muy repetida en los círculos internacionales de desarrollo.

En la vida real, los esfuerzos por apuntalar la capacidad institucional han fracasado a menudo debido a la incapacidad de comprender la naturaleza de la administración pública, sostuvo Francis Fukuyama, profesor en la Universidad Johns Hopkins, en un reciente seminario del BID presentado por el Departamento de Investigación del Banco. Fukuyama mostró cómo ciertas dinámicas organizacionales inevitablemente frustran los mejores esfuerzos de las instituciones financieras internacionales, de los expertos del desarrollo y de otros agentes, y por qué los paquetes de programas para mejorar la gobernabilidad a menudo están condenados al fracaso.

Fukuyama comenzó precisando que el renovado aprecio de la comunidad del desarrollo por la importancia de una fuerte capacidad del Estado (es decir, de la capacidad de los estados para ejecutar políticas de interés público, de manera transparente y con un mínimo de corrupción) ha influído opiniones sobre las vías óptimas para las reformas: cuando un Estado es grande y débil, ¿es mejor reducirlo primero o hacerlo más fuerte? Hacia esto último se viene inclinando incluso el pensamiento de los más ortodoxos impulsores del libre mercado. Recientemente Milton Friedman afirmó que, aunque hace 10 años habría aconsejado a un país en transición a “privatizar, privatizar, privatizar”, ahora ha llegado a valorar la prudencia de contar de antemano con estado de derecho firmemente afianzado.

Sin embargo, ¿cómo se fortalecen los Estados? Uno de los componentes clave es una sólida administración pública. Afortunadamente, existe un gran acervo de conocimientos técnicos sobre el tema, y algunas destrezas en áreas tales como la formulación de presupuesto, la administración de bancos centrales y la gestión de recursos humanos son transferibles.

No obstante, no todos los aspectos de la administración pública son tan favorables a los estándares formales y universales. La primera complicación se relaciona con la división del trabajo. Mientras que en teoría la asignación de trabajos es bastante directa y jerárquica, en organizaciones del mundo real crea inevitablemente sus propias disfunciones, incluyendo barreras al flujo de información y a la innovación. En el fondo, estos son problemas políticos que requieren soluciones políticas.

Una ambigüedad adicional se genera por cuestiones vinculadas a la relación entre patrones y agentes en el sector público, que en una democracia serían los ciudadanos (patrones) y sus representantes electos y funcionarios públicos (agentes). Los sistemas de control y rendición de cuentas a menudo son propuestos como mecanismos para asegurar la convergencia de intereses. Sin embargo ¿por qué hasta los sistemas más costosos resultan con frecuencia ineficaces? En muchos casos, los intereses a largo plazo de los ciudadanos resultan poco claros, incluso para los propios votantes. El hecho de que una gran parte de los productos del sector público es producida por grupos de servidores públicos también frustra los esfuerzos por imponer la responsabilidad individual.

Aparte de estas características de organización interna, la propia naturaleza de muchos productos gubernamentales desafía la facilidad para controlar. Cada producto tiene dos tipos de calidad: un volumen de transacción y un grado de especificidad. La primera se refiere al número de decisiones que se hacen en un período dado. Los bancos centrales, que pueden fijar tasas de interés unas pocas veces al año, tienen un bajo volumen de transacciones, mientras que los sistemas de salud pública muestran un volumen alto. La especificidad es la facilidad de medir la calidad de la producción. El mantenimiento de aviones refleja una alta especificidad, mientras que el asesoramiento u orientación estudiantil en una escuela secundaria tiene una especificidad baja.

Los productos y servicios más accesibles a los mecanismos de control tienen alta especificidad y un bajo volumen de transacciones. Sin embargo, la mayoría de los productos, tales como la educación pública, caen fuera de esa categoría y por lo tanto son menos posibles a ser medidas. No se prestan a las soluciones formales, preconcebidas, o a recetas tecnocráticas.

Entonces, ¿cómo se puede fortalecer instituciones que generan esos productos? Aquí Fukuyama introduce la importancia de factores menos tangibles tales como el capital social. Si bien no hay manera de trasplantar masivamente actitudes y prácticas culturales, existen oportunidades de cultivar normas organizativas en el nivel micro, para así cultivar la costumbre de la rendición de cuentas. Por ejemplo, crear una cultura de trabajo que estimule el orgullo por la calidad de lo que se produce puede ser un substituto deseable a los sistemas formales de control y rendición de cuentas.

Promover la capacidad institucional tiende a ser más un arte que una ciencia. A menudo, la mejor solución local o al menos dependerá de una profunda comprensión de las condiciones locales. En el caso de tareas con baja especificidad y alto volumen de transacciones, es errado pensar en soluciones universales en la investigación y programas de desarrollo. La lección, por lo tanto, es ser juicioso al escoger instituciones dónde se harán esfuerzos por fortalecer la capacidad, y avanzar de manera informada y apropiada.

Fukuyama concluyó advirtiendo que a veces los esfuerzos externos para instalar capacidad institucional han hecho más mal que bien. A menudo se debe elegir entre lograr resultados inmediatos mediante los programas de desarrollo y fortalecer la capacidad trabajando con instituciones locales. Impulsados por la brevedad de plazos y el deseo de atacar problemas específicos del desarrollo, los donantes externos suelen montar sus propias instituciones para implementar programas, a costas de debilitar la capacidad local.

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Fuente: Revista del Banco Interamericano de Desarrollo. Autor: Francis Fukuyama (Profesor Bernard L. Schwartz de economía política internacional en la Escuela de Estudios Intenacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins).