viernes, 10 de septiembre de 2010

¿Por qué se debe realizar el control parlamentario de los Decretos Legislativos expedidos por el gobierno?

Una de las principales funciones del Congreso de la República, si es que no la principal, es expedir leyes, según el artículo 102 inciso 1 de la Constitución. Se trata de una función y facultad originaria [1], que solo bajo determinados supuestos y condiciones puede ser delegada al Poder Ejecutivo (decretos de urgencia y decretos legislativos), en el marco del principio de colaboración de poderes [2] que modula y atempera el principio de separación de poderes (o “separación de funciones del poder”). Es incoherente que el Congreso no ejerza esa función constitucional, pues constituye la esencia misma de su función y de su propio nombre. Sin embargo, no son pocos ni extraños los casos en que el Gobierno ha legislado más que el Congreso [3].

La facultad del Ejecutivo de expedir normas con rango de ley es excepcional

El titular de las facultades legislativas es el Congreso, en su calidad de titular de la representación nacional. Ésta es la regla general, sin embargo, la propia Constitución reconoce la posibilidad que el Poder Ejecutivo pueda expedir normas con rango de ley, pero de forma excepcional. Éste puede expedir decretos legislativos y decretos de urgencia de acuerdo al artículo 104 y 118 inciso 19 de la Constitución. En estos últimos casos, se trata de facultades derivadas (no originarias), que solo tendrán cobertura constitucional cuando se expidan en los supuestos expresamente contemplados.

De conformidad con el principio de corrección funcional [4], a la hora de interpretar la Constitución debemos de respetar el reparto de competencias realizado por el Constituyente. No tiene sentido que la Constitución le haya reconocido la misma función y facultad a dos poderes del Estado (el Congreso y el Ejecutivo). En consecuencia, la diferencia entre las facultades legislativas del Congreso y del Poder Ejecutivo está en que esta última tiene carácter excepcional, es derivada. Así, el Congreso podrá y deberá realizar control parlamentario de las normas expedidas por el Ejecutivo, derogándolas si evalúa que no se ajustan a la Constitución o no resultan convenientes a los intereses de la nación.

Naturaleza de los decretos legislativos

Los Decretos Legislativos son una institución normativa que intenta responder legislativamente a situaciones y problemáticas complejas. Estas situaciones están caracterizadas por las dificultades específicas que presenta la regulación de una materia acusadamente técnica. En aquellos casos, se considera que la administración está en mejor situación –léase infraestructura y servicios de asesoría– para realizar la parte más técnica de la labor legislativa. En consecuencia, se le delega, imponiendo directrices a seguir y límites materiales y temporales para su actuación [5].

El control parlamentario de los decretos legislativos

La función de control de los decretos legislativos por parte del Congreso no tiene otro objeto que asegurar que el resultado de la delegación (los decretos legislativos), correspondan a la voluntad manifestada del legislativo. El fundamento de tal control reposa por un lado en que se está delegando potestades legislativas a quien no es su depositario habitual, esto es el Ejecutivo, y de otro lado, en la necesidad de asegurar que la ley sea la expresión de la voluntad popular manifestada a través de sus representantes en el Parlamento. La pertinencia del control parlamentario tiene su base también en la existencia de una previa delegación, que faculta al delegante para controlar el uso que se hace de la facultad delegada [6] .

Este procedimiento de control se encuentra en el artículo 90 del Reglamento del Congreso [7]: “El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el artículo 104°”.

El parámetro de control parlamentario de los decretos legislativos

El parámetro que el Congreso debe utilizar para realizar el control parlamentario de los decretos de urgencia, no debe restringirse a evaluar la constitucionalidad o legalidad de estas normas, es decir, su adecuación a la Constitución (requisitos formales y sustanciales) y a las demás normas del ordenamiento, sino la conveniencia y la oportunidad de dichas medidas para el país. En tal sentido, puede ocurrir que el Congreso, y más en concreto la Subcomisión Especial encargada de realizar este control, encuentre que los decretos legislativos se ajustan a la Constitución y a la ley delegativa, pero sin embargo, evalúa que éstos no son convenientes ni oportunos para el país. En dicho supuesto, el Congreso podrá constitucionalmente derogarlos ya que es el titular de la representación nacional y, en consecuencia, de las facultades legislativas (artículo 102 inciso 1 de la Constitución) [8].

El test de constitucionalidad de los decretos legislativos

Los decretos legislativos no constituyen un cheque en blanco del Congreso al Gobierno. Éste debe respetar un conjunto de límites contenidos en la Constitución, en el Reglamento del Congreso y en el ordenamiento jurídico. En primer lugar, se delega facultades legislativas en materias específicas y técnicas, no en temas políticos y controversiales que puedan y deban ser tratados por el legislador ordinario. Esto se traduce en la naturaleza excepcional de la delegación de facultades legislativas (artículos 104 y 102.1 de la Constitución). Asimismo, debe hacerse dentro del plazo establecido (artículo 104 de la Constitución y 81.f del Reglamento del Congreso), debe haber relación directa y adecuación de los decretos legislativos expedidos con los objetivos de la ley delegativa (artículo 104 de la Constitución).

De otro lado, no se puede violar la Constitución ni las sentencias del Tribunal Constitucional que la interpretan (artículos 51º [9] y 138º de la Constitución). Tampoco se pueden regular materias con reserva de ley en la Constitución. No se puede delegar lo que no es delegable a la Comisión Permanente (artículos 104 y 101.4 de la Constitución), tampoco materias reguladas por ley orgánica –votación calificada (artículo 106 de la Constitución)–. No puede violar precedentes vinculantes ni doctrina jurisprudencial (artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional – Ley 28237). No puede vulnerar instrumentos internacionales sobre derechos humanos (artículo V Título Preliminar de la Ley 28237 y 4º DFYT de la Constitución). Finalmente, hay una exigencia de motivación de los decretos legislativos, según el principio de interdicción de la arbitrariedad (STC Exp. N.° 0090-2004-AA/TC)… esto significa que no basta citar la ley autoritativa: debe explicarse por qué se expide la norma.

Palabras finales

Los decretos legislativos Nº 1094, 1095, 1096 y 1097 han sido objeto de múltiples cuestionamientos. No solo por el Movimiento Nacional de Derechos Humanos, sino por los propios operadores del Derecho. Algunos fiscales ya han anunciado que inaplicarán algunos de ellos a través del control difuso. Y no es para menos, pues casi nos quedamos sin Ministro de Justicia luego que deslizara la posibilidad de renunciar por diferencias con el punto de vista del Ministerio de Defensa. En este contexto, es necesario e impostergable que la Comisión de Constitución, en cumplimiento con el artículo 90 del Reglamento realice el control parlamentario. Tiene la oposición ahí una excelente oportunidad para cumplir con su función: fiscalizar al gobierno. Ojalá que el Congreso y fundamentalmente la oposición estén a la altura de las circunstancias.

Por Juan Carlos Ruiz Molleda. Fuente: www.justiciaviva.org.pe

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1 DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Editorial Ariel, S.A., 7ª reimpresión, Barcelona, 1999, pág. 184.

2Ibídem.

3 Como lo menciona César Landa, entre 1980 y 1989 el Ejecutivo produjo 2,114 normas con rango de ley mientras que el Legislativo solo aprobó 1,851. Citado en: EGUIGUREN, Francisco. Los Retos de una Democracia Insuficiente. CAJ, Lima, 1990, pág. 164.

4STC Exp. Nº 5854-2005-PA/TC, f.j. 12. c.

5 J. R. Montero Gibert; El Control Parlamentario, Tecnos, 1984, Madrid, pág. 109.

6 Ibídem, pág. 110.

7 Inciso modificado. Resolución Legislativa del Congreso N° 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre del 2001.

8 Ver Juan Carlos Ruiz Molleda, El control parlamentario de los decretos de urgencia. Tesis para optar el título de abogado, PUCP, Lima, 1998.

9 “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”