lunes, 8 de agosto de 2011

Registro de deudas derivadas por sanciones administrativas en las Centrales Privadas de Información de Riesgos (CEPIRS).

Cuestiones Generales:

Según el Tribunal Constitucional, “la central de riesgo del sistema financiero regulada en el artículo 158 de la Ley General del Sistema Financiero de Seguros y Orgánica de la SBS, Nº 26702, es un sistema integrado de registro de riesgos financieros, crediticios, comerciales y de seguros, conteniendo información consolidada y clasificada sobre los deudores de las empresas.

Dicho registro ha sido creado por la ley en salvaguarda de los intereses financieros, bancarios y de seguros frente a riesgos ordinarios de nuestra vida social que pueden socavar este sistema”(1). En consecuencia, consideramos que la información pública administrativa que pueda afectar éstos ámbitos también es susceptible de registro, siempre y cuando se respeten normas especiales referidas a la información, la cuales pasaremos a exponer posteriormente.

Así, las centrales de riesgo, asumen entonces, un papel crucial en el sistema financiero pues permiten contestar dos preguntas importantes: ¿Se le puede otorgar crédito al solicitante, sí o no? y ¿cuánto se le puede otorgar? Por ello se señala que, en primer lugar, las centrales de riesgo aportan eficiencia al sistema toda vez que mejoran la calidad de sus procesos de evaluación de riesgo crediticio, y en segundo lugar, las centrales no son condición suficiente pero sí necesaria para el desarrollo de la banca(2).

Por otro lado, existe la Ley que regula las Centrales Privadas de Información de Riesgos (CEPIRS) Ley No. 27489, del 27 de junio de 2001. El inciso a del art. 2, de ésta ley, define a las CEPIRS como:“Las empresas que en locales abiertos al público y en forma habitual recolecten y traten información de riesgos relacionada con personas naturales o jurídicas, con el propósito de difundir por cualquier medio mecánico o electrónico, de manera gratuita u onerosa, reportes de crédito acerca de éstas. No se consideran CEPIRS, para efectos de la presente Ley, a las entidades de la administración pública que tengan a su cargo registros o bancos de datos que almacenen información con el propósito de darle publicidad con carácter general, sin importar la forma como se haga pública dicha información.

Los derechos que le corresponden a los titulares de la información están regulados en el Art. 13, el cual prescribe que: “De manera enunciativa, mas no limitativa, los titulares de la información registrada en los bancos de datos administrados por las CEPIRS tienen los siguientes derechos: a) El derecho de acceso a la información referida a uno mismo registrada en tales banco b) El derecho de modificación y el derecho de cancelación de la información referida a uno mismo, registrada en tales bancos y que fuese ilegal, inexacta, errónea o caduca, c) El derecho de rectificación de la información referida a uno mismo que haya sido difundida por las CEPIRS y que resulte ser ilegal, inexacta, errónea o caduca; d) El derecho de actualización de la información referida a uno mismo, registrada en los bancos de datos, que no haya incluido pagos parciales o totales, siempre que hubiesen vencido los plazos establecidos en los incisos 15.7 y 15.8 del artículo 15º de la acotada Ley.

Tal como lo desarrolla Juan Espinoza Espinoza remitiéndose a la normativa administrativa en materia de Centrales de Riesgo(3), el art. 18.1 señala que las CEPIRS son responsables objetivamente “por los daños ocasionados al titular por efecto del tratamiento o difusión de información”. Asimismo se establece que las CEPIRS tienen derecho de repetición contra las fuentes proveedores de información cuando el daño sea ocasionado como consecuencia del tratamiento de información realizada por éstas (4).

Por otro lado, mediante Ley Nº 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se ha dispuesto que “toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el Artículo 15 del acotado cuerpo normativo”(5). Del análisis a las excepciones establecidas por la Ley de Transparencia, podrían estar relacionadas las causales que pasamos a analizar:

 La información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil.

El inciso 5 del artículo 2 de la Constitución política establece que toda persona, tiene derecho a “solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional” el dispositivo agrega claramente que “el secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado”. Pero, ¿una deuda derivada de una multa a razón de un procedimiento administrativo sancionador, se encuentra comprendida dentro de éstas excepciones? La respuesta, evidentemente es negativa; pues dicho concepto se encuentra totalmente alejado de lo que implica el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil; en donde existe de por medio la existencia o no de fondos de índole pecuniarios en cada uno de dichos rubros; que no tienen nada que ver con la interposición de una multa en sede administrativa.

 La información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de 6 (seis) meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado resolución final.

Como se puede apreciar, por ley está restringido exteriorizar públicamente información relacionada a procedimientos administrativos sancionatorios EN TRÁMITE, siendo indispensable que éste haya concluido y que la resolución que pone fin al mismo quede consentida, es decir que no haya sido objeto de impugnación o cuando haya transcurrido el plazo mencionado sin que haya finalizado dicho procedimiento.

Así, consideramos que en virtud a la autonomía administrativa y a la publicidad de la información, se puede remitir a las Centrales Privadas de Información de Riesgos (CEPIRS) señaladas en la Ley No. 27489 data actualizada correspondiente a las deudas por multas derivadas de procedimientos administrativos sancionadores que cuenten con resolución consentida o derivada de procedimientos que a los seis meses de iniciados no cuentan con resolución final conforme a los lineamientos propios de cada uno de ellos.

Cabe acotar que, la interposición de una multa en sede administrativa, materializa el ejercicio de la potestad de policía que se le confiere a nivel doctrinario y legal a toda entidad pública.

Así, la llamada actividad de policía – o actividad de limitación -, implica la obligación de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés público (6), restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos (7) . Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su función la Administración está autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares.(8)

En tal sentido, ¿Qué finalidad persigue la sanción de multa por parte de una entidad pública contra un particular infractor? La respuesta es obvia: la represión institucional por la comisión de una falta por parte de este; y ¿Qué finalidad perseguiría el registro de la deuda por sanción institucional en las Centrales Privadas de Información de Riesgos (CEPIRS)?. Que la sanción no sea letra muerta y por tanto el acto administrativo dispuesto cumpla la finalidad para lo cual fue dictado, es decir además de materializar el principio de legalidad, y razonabilidad, materialice el principio de eficacia y ejecutoriedad, todos establecidos en la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.

En cuanto al principio de Ejecutoridad, Este principio implica una cualidad más especifica de los actos administrativos, puesto que es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse (9) . Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como lo establece la Ley de Procedimiento Administrativo General (10), la misma que sin embargo no define que debe entenderse por carácter ejecutorio, dejando la definición a la doctrina y la jurisprudencia.

La Ley Nº 27444 y la doctrina establecen los medios a través de los cuales se hace efectiva la ejecución distinguiendo los siguientes casos:

 Si la carga interpuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la administración procede a efectuarla bien por si misma o bien designando un tercero y cargará los gastos y costas al obligado. En este último caso, los gastos y costas serán cobrados de manera coactiva.

 Si se trata de una carga personal que no admite la sustitución del obligado por un tercero, la ley establece como medio la llamada coacción indirecta mediante multas u otros mecanismos.

Por otro lado, es necesario señalar que el acto administrativo puede perder su carácter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. A ello la doctrina denomina decaimiento del acto administrativo (11). La razón más importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo. En nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultándose al administrado la oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto. Sin embargo, el acto administrativo puede perder ejecutoriedad también por suspensión provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaba sujeto el mismo.

Por ello no parece raro que la misma Ley Nº 27444, además de regular principios verbo rectores, en su artículo 146 establezca que la autoridad competente mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.

Finalmente, concordante a lo establecido en el párrafo anterior, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado mediante DECRETO SUPREMO Nº 018-2008-JUS, establece la procedibilidad de medidas cautelares a cargo del Ejecutor coactivo; entre ellas, la de Embargo en forma de inscripción, debiendo anotarse en el Registro Público u otro registro, es en este último extremo en donde también resultaría viable el registro de deudas derivadas de procedimientos administrativos sancionadores de acuerdo a los lineamientos expuestos precedentemente.(12)

Conclusión:

Por lo manifestado, no se puede restringir como antecedentes de la base de datos de las Centrales Privadas de Información de Riesgos (CEPIRS) aquellos únicamente relacionados al pago de una obligación comercial o civil, sino también puede comprenderse datos referentes a procedimientos administrativos sancionadores, no comprendidos dentro de las excepciones establecidas en la Ley Nº 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que tiendan a contribuir con la eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos dictados por esta entidad.(13)

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(1)Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 04/04/2006 obrante en expediente N.º 07504-2006-PA/TC

(2) BEST MORIA, Julio, “Sistema de Crédito en el Perú” p. 103. El autor resume en cinco los aspectos fundamentales en los que las centrales de riesgo han impactado en la gestión bancaria: 1. Reducción en los tiempos de evaluación, 2. Automatización del proceso de evaluación. 3. Mayor control periódico de la cartera de clientes. 4. Mayor precisión en la selección de clientes del sistema financiero en los esfuerzos de marketing directo. 5. Reducción de los índices de morosidad. Tomado de un Importante trabajo de Jairo Cieza Mora y Rodrigo Delgado Capcha: “El Daño a la Reputación Económica y las Centrales de Riesgo”. En Línea http://www.justiciayderecho.org/revista1/articulos/eldano.pdf, que ha servido de base al presente artículo.

(3)ESPINOZA ESPINOZA, Juan, “Derecho de la Responsabilidad Civil” Gaceta Jurídica, Cuarta Edición, 2006, p. 619.

(4) Como explica ESPINOZA ESPINOZA, op. cit. p. 619 “También se puede configurar una responsabilidad administrativa de carácter objetivo por infracción a la Ley de Protección al Consumidor. Así, el art. 20, modificado por la Ley No. 27863, del 12.11.02, precisa que:“Se consideran infracciones administrativas a la presente Ley: a) Negarse a facilitar el acceso de un consumidor a la información de riesgos de la que es titular; b) Denegar una solicitud de revisión o una solicitud de rectificación de la información de riesgos de la que es titular un consumidor; c) Negarse a modificar o a cancelar la información de un titular luego de que éste haya tenido un pronunciamiento favorable en un procedimiento seguido de conformidad con lo establecido en el Artículo 15° de la presente Ley; o, d) No actualizar la información por la no inclusión de registros de pagos totales parciales a que se refiere el numeral 15.6 del artículo 15º; no haberse remitido la información a las CEPIRS en el plazo estipulado en el numeral 15.7 del artículo 15º; y, no actualizar los reportes de crédito en el plazo señalado en el numeral 15.8 del artículo 15º.

(5) La presente Ley tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Para efectos de la presente Ley se entiende por entidades de la Administración Pública a las señaladas en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; entre ellas este Ministerio.

(6) Ver: DROMI, José Roberto – Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss.

(7) PARADA VAZQUEZ, Ramón - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002, pp. 380 y ss.

(8) ESCOLA, Héctor Jorge – Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: De palma, 1984, p. 912.

(9) GARCIA TREVIJANO, José Antonio – Los Actos Administrativos. Madrid: Civitas, 1986 p. 104-105.

(10) Artículo 192° de la Ley.

(11) Artículo 193° de la Ley 27444.

(12) Léase artículos 29, 32, 33 y siguientes.

(13) Un ejemplo de dicho criterio lo constituye la Ordenanza Municipal 032-2010 mediante la cual la Municipalidad Provincial del Callao en su programa de flexibilización de deudas constituidas por multas y sanciones administrativas derivadas de infracciones a las disposiciones en materia de tránsito, entre otros; ha establecido la procedibilidad del registro de multas y deudas administrativas en el INFOCORP.