viernes, 18 de noviembre de 2011

La nueva ley de justicia de paz trae importantes novedades pero también retrocesos preocupantes:

El Pleno del Congreso de la República aprobó por 89 votos a favor, sin votos en contra ni abstenciones, un proyecto de ley que regula el régimen de los jueces y juezas de paz, sus derechos, facultades, obligaciones, competencias, régimen disciplinario, formas de acceder al cargo, las oficinas de apoyo existentes en el Poder Judicial, etc.

Este es un hecho histórico que favorece el acceso a la justicia de la población de menos recursos en nuestro país.

La última norma peruana que reguló la justicia de paz de manera integral fue el reglamento de 1854. Esta norma se consideraba ya desfasada a inicios del siglo pasado y por eso existieron esfuerzos desde entonces por modificarla. El intento que llegó más lejos fue el proyecto de Ley Orgánica de la Justicia de Paz elaborado por el Colegio de Abogados de Lima en 1940, y que fue aprobado en julio de 1945 bajo el nombre cambiado de Código de Justicia de Menor Cuantía. Sin embargo, debido a la vacatio legis establecida en la propia ley, debía entrar en vigencia en marzo de 1946, pero antes de ello, el 15 de diciembre de 1945, se promulgó la Ley N° 10326 que suspendió la norma hasta que el Congreso la revisara y la aprobara con las modificaciones que estimase conveniente, lo que nunca ocurrió.

La ley recientemente aprobada deroga expresamente el reglamento de 1854, el cual, en realidad, ya no tenía vigencia práctica pues los diversos temas que contenía ya habían sido derogados tácitamente por una miríada de normas a lo largo del último siglo y medio. Y es que, uno de los problemas principales de la normativa sobre justicia de paz era su grave dispersión producto de cambios inconexos durante décadas, lo que derivaba en vacíos, poca claridad y contradicciones, todo lo cual facilitaba que la institución fuera marginada dentro del sistema de justicia, debilitándola, pese a su amplia legitimidad social: el 2008 un 80.3% de usuarios tenía una opinión favorable del servicio y afirmaba que volverían a los juzgados de paz, de acuerdo a un estudio del Movimiento Manuela Ramos (Diagnóstico situacional del servicio de Justicia de Paz Letrada y de Justicia de Paz, 2008, p. 54).

La trayectoria de la justicia de paz en nuestro país la muestra como uno de los transplantes legales que mejor se han adaptado a nuestro medio, pues las últimas décadas han estado marcadas por un proceso cada vez mayor de democratización de la institución. Por ello, actualmente la importancia de la justicia de paz se sostiene en dos pilares. Por un lado, desde la perspectiva de la población, es la instancia de justicia más cercana a los sectores de bajos recursos y que viven en zonas alejadas, por lo que constituye una importante plataforma de acceso a la justicia; además, es un valioso espacio de ejercicio de ciudadanía, que permite que personas provenientes de sectores históricamente marginados accedan a un cargo de autoridad dentro de la estructura estatal. Por otro lado, desde la perspectiva del Estado, la amplia distribución geográfica de la justicia de paz posibilita una presencia extensa y legítima del sistema de justicia en todos los rincones del país; además, constituye un sistema abierto a la interculturalidad en la resolución de las causas.

Debido a su amplia extensión, optaremos por comentar en próximos artículos cada aspecto de esta novedosa norma. Pero queremos remarcar que la ley refuerza dos cuestiones claves de la legitimidad de la justicia de paz: la elección popular y la resolución de las causas mediante el leal saber y entender de los jueces de paz, sin necesidad de fundamentar jurídicamente.

Ahora, el Poder Judicial tiene un gran reto por delante al ser el principal responsable de la implementación de esta ley, por lo cual también buscaremos plantear propuestas pertinentes y comentar los avances.

El lado bonito

Además de ordenar la regulación sobre la justicia de paz, la ley trae varios aspectos positivos. Por ejemplo, el artículo 4 es notable pues establece una serie de derechos reconocidos a los jueces de paz. Corresponden a varias de las exigencias de los propios jueces de paz, como el respeto a su cultura, costumbres, tradiciones y procedimientos para solucionar conflictos y promover la paz social, percibir del Estado el pago de las tasas por los exhortos que diligencia (hasta cierto límite), recibir atención médica gratuita mediante el seguro integral de salud, contar con seguro de vida y accidentes mientras ejerza el cargo, protección a su integridad física y la de sus familiares, recibir de toda autoridad el trato que merece según su investidura, entre otros. En contraposición, también existen artículos que precisan sus deberes, facultades y prohibiciones (artículos 5 a 7).

En cuanto a competencias, se puede mencionar el tema de alimentos. Con la nueva ley los jueces y juezas de paz serán competentes para conocer estos casos aunque no esté acreditado documentalmente el entroncamiento familiar si es que las partes se allanan a la competencia del juzgado de paz. Esto es importante pues en muchos casos en zonas rurales alejadas, debido a la precariedad de los registros civiles, en estos casos no se contaba con la partida de nacimiento pero las partes necesitaban resolver los casos ante los juzgados de paz, los que brindaban solución al problema, pero su actuación quedaba invalidada porque las normas actuales exigen la partida de nacimiento.

Por otro lado, los artículos 18 y 19 evitarán que los juzgados de paz sean utilizados como meros tramitadores de las instancias superiores del Poder Judicial, o incluso por el Ministerio Público. Este es un problema bastante frecuente que genera sobrecostos a los jueces y juezas de paz y les acarrea responsabilidades cuando los exhortos no son diligenciados a tiempo, lo que casi nunca ocurre por la lejanía de los lugares, por problemas con el servicio de mensajería que les entrega los documentos a diligenciar, etc. En efecto, estos artículos establecen un pago mensual (de máximo una URP) por los exhortos realizados, que serán coordinados por las oficinas distritales de apoyo a la justicia de paz. Asimismo, se establece un Fondo de Apoyo a la Justicia de Paz, que se formará con los pagos que percibe el Poder Judicial por esos mismos exhortos. Los recursos de este fondo serán los que se utilicen para el pago por los exhortos y para financiar los derechos reconocidos a los jueces de paz.

Otro aspecto positivo se encuentra en el artículo 25, que establece que los acuerdos conciliatorios realizados ante los juzgados de paz, “tienen mérito de título de ejecución. Los juzgados de paz letrados, juzgados especializados o mixtos, no pueden conocer casos en los que ya existe un acuerdo conciliatorio ante juzgado de paz”. Este artículo, junto al VII del Título Preliminar que dispone el apoyo que deben recibir los juzgados de otras instituciones del sistema de justicia, fortalece la justicia de paz pues sus decisiones deberán ser aceptadas y reconocidas por el resto del Estado, lo que con frecuencia no ocurre en la actualidad. En esta misma línea se encuentran también los artículos 30 a 36 sobre ejecución forzada de actas de conciliación y sentencias.

Asimismo, los artículos 57 y 59 fortalecen las actuales oficinas del Poder Judicial para apoyar a la Justicia de Paz. En efecto, se establecen y aclaran las funciones de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz y lo correspondiente a las oficinas distritales.

Por otro lado, la ley se preocupa por el cuidado de los archivos de los juzgados y la recuperación de los que se han extraviado. Esto es importante porque los archivos de la justicia de paz suelen extraviarse y eso deriva en una gran desprotección.

El lado feo: ¿quién tuvo la culpa?

Pese a los avances que representa, la ley tiene problemas serios en lo referente a las elecciones de los jueces y juezas de paz, lo que nos podría hacer retroceder hasta el año 2001 y perder lo avanzado desde entonces en este punto.

Actualmente la elección de jueces se paz se realiza de conformidad con la Ley N° 28545 (promulgada el año 2005), de acuerdo a la cual se realiza mediante asambleas populares convocadas por las autoridades locales. Además, en el caso de las comunidades campesinas y nativas se les reconoce el derecho a elegir de acuerdo a sus propios usos y costumbres. Este sistema funciona adecuadamente debido a la flexibilidad de la ley para la elección en las comunidades y los pueblos y a la adecuada implementación y fiscalización que ha hecho el Poder Judicial.

Inexplicablemente, la ley aprobada ha cambiado este sistema, a pesar de que venía funcionando de manera adecuada. En efecto, en el texto sustitutorio del dictamen, y que fuera aprobado por el Pleno del Congreso, se estableció en el artículo 8 que el acceso al cargo es, en principio, por elección popular con sujeción a la Ley Orgánica de Elecciones y, excepcionalmente, por selección del Poder Judicial, con la activa participación de la población organizada.

Aunque suena coherente en abstracto, ante nuestra realidad social la elección de jueces y juezas de paz mediante la Ley Orgánica de Elecciones sería inviable y perjudicial para la justicia de paz. Este artículo 8 nos regresaría al sistema establecido en el 2001 por las leyes N° 27539 y 28035, que regulaban la elección de jueces de paz con intervención de los organismos electorales. Estas normas tuvieron que ser derogadas el año 2005 por la Ley N° 28545, porque era imposible de implementar y motivaba que en muchos lugares del país no se pudieran elegir jueces de paz y, paradójicamente, generaba desprotección a la población de menores recursos del país.

La elección mediante la Ley Orgánica de Elecciones y con intervención de los organismos electorales es inviable porque el padrón electoral existente se basa en la demarcación territorial de provincias y distritos, pero la jurisdicción de los juzgados de paz abarca zonas más pequeñas y que no en todos los casos están totalmente determinadas. Por esta razón, los organismos electorales no tienen cómo determinar cuál es el universo de electores para cada juzgado de paz. En tales condiciones es imposible que los organismos electorales puedan cumplir con la ejecución de las elecciones.

Asimismo, la participación de los organismos electorales y los procedimientos que aplican para organizar procesos electorales no son compatibles con las formas de elección existentes en los juzgados de paz de las comunidades campesinas y nativas. De acuerdo a la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz, aproximadamente el 35% de juzgados de paz en el país se encuentran ubicados dentro de estas comunidades. Por ello, estas comunidades ya no tendrían el derecho de elegir a sus jueces de paz de acuerdo a sus usos y costumbres, tal como está reconocido actualmente en la Ley N° 28545. Esto implicaría una afectación clara a sus derechos.

Por otro lado, no existe actualmente presupuesto asignado para que se pueda modificar el padrón electoral ni realizar los procesos de elección para los más de 5600 juzgados de paz existentes en el país.

En tales condiciones, es previsible que, tal como ocurrió entre los años 2001 y 2005 mientras estuvieron vigentes las leyes N° 27539 y N° 28035, sea imposible que se elijan jueces y juezas de paz en diversos lugares del país mediante el nuevo sistema de elecciones; o que muchos tengan que mantenerse en sus cargos pese a que su mandato culmine. En tal contexto, es probable que la selección por el Poder Judicial pase de ser ya no la excepción sino la regla. Si eso ocurre, será imperativo dotar de sentido real sentido a la obligación de contar “con la activa participación de la población organizada” que indica el propio artículo 8.

Así las cosas, parece posarse un gran reto sobre los hombros de las instituciones encargadas de implementar esta modalidad de elección sin que afecte a la justicia de paz y aparece en su horizonte la necesidad de promover cambios para mejorar esta norma.

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Autor: Aníbal Gálvez Rivas
Fuente: http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=702