viernes, 16 de mayo de 2014

El Rol de las “primeras damas” en la política, según la "Organización Transparencia Internacional"


Resumen

 

El rol de las Primeras Damas ha cambiado mucho en las últimas décadas. Si bien originalmente asumían un rol más pasivo, en años recientes las Primeras Damas se han vuelto bastante más activas en la vida política. Este cambio no ha estado libre de críticas. En particular, debido a que las Primeras Damas no tienen un puesto oficial, su involucramiento en asuntos políticos es cuestionado por la ausencia formal de rendición de cuentas. Es posible que esta falta de rendición de cuentas pueda ser mal utilizada para obtener ganancias privadas. De hecho, en algunos casos ha sucedido así, como en los ejemplos que se desarrolla aquí.

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La literatura sobre el tema se mantiene limitada e inconclusa. Aún se debate cuál es el rol de las Primeras Damas. Mientras que algunos abogan por mantener su papel alejado de la creación de políticas públicas, con el fin de evitar las percepciones y los riesgos de abuso de poder y conflicto de intereses, otros consideran que un rol fuerte (o incluso más fuerte) es positivo, siempre y cuando haya una estructura clara de rendición de cuentas, tal como con cualquier otro funcionario público.

 

1. El rol de las Primeras Damas y su rendición de cuentas

 

Por su propio estado civil, las Primeras Damas siempre han tenido una gran cercanía al jefe de Estado. Sin embargo, su rol ha ido cambiando mucho en las últimas décadas. Del rol pasivo tradicional han ido pasando, en varios países, a estar visiblemente más involucradas en la creación de políticas presidenciales. La evolución de este papel fue más visible en Estados Unidos en los años 90, cuando Hillary Rodham Clinton era Primera Dama. Desde entonces, muchas otras Primeras Damas también han comenzado a asumir un rol más asertivo en la política y han ayudado a moldear la formulación de políticas de gobierno. Pero el tema de la rendición de cuentas de las Primeras Damas permanece como uno que no ha sido suficientemente explorado hasta ahora. Dentro de la limitada literatura disponible, se debate todavía sobre el rol de las Primeras Damas. Al respecto, algunos argumentan que como las Primeras Damas no son elegidas democráticamente, no pueden ser despedidas y como usualmente están libres de las restricciones comunes para los funcionarios públicos (por ejemplo, regulaciones referidas a conflictos de intereses,  “puertas revolventes” u otras), el poder de esta posición puede ser fácilmente abusada. De hecho, ha habido algunos casos en los cuales la Primera Dama se ha visto involucrada en actividades corruptas, ayudada por las ventajas de su situación. Algunos autores se han referido a la aparición de poderosas Primeras Damas, en muchos de los países a fricanos como el “Fenómenos de las Primeras Damas”.

 

Puede decirse que el fortalecimiento del rol de las Primeras Damas conlleva oportunidades para el fortalecimiento de actores políticos femeninos y que permite colocar a la mujer en el espacio público; pero el fenómeno es asociado también con muchas tendencias negativas (Ibrahim 2005). En particular, algunas Primeras Damas han usado su privilegiada posición para auto enriquecerse y no para el fomento de los intereses de las mujeres (Ibrahaim 2005).

 

El caso de Hillary Clinton

 

Estudios sobre el rol de Hillary Clinton en los años noventa ofrecen una interesante mirada sobre la evolución del rol de Primera Dama en Estados Unidos y la falta de claridad legal de su posición, rol y rendición de cuentas. Borrelli (2002) explica que las dificultades surgieron a raíz de una preocupación por la correcta separación de poderes que podría provenir de un involucramiento del Legislativo en aspectos internos de la Casa Blanca, como determinar a quién le puede pedir consejo el Presidente o cómo debe ser la selección de asesores. Como la Primera Dama y el Presidente están casados, legislar sobre el rol de la Primera Dama también planteaba problemas relativos al ámbito privado. Sin embargo, las Primeras Damas y los Presidentes son figuras públicas y algunos sugieren que la relación marital puede brindarle a las Primeras Damas oportunidades para influencias indebidas.

 

En Estados Unidos, hay tres leyes que tienen relevancia frente a la posición de la Primera Dama. Sin embargo, por momentos estas son contradictorias entre sí y ofrecen una orientación muy limitada (Borrelli 2002). La primera ley es aquella que prohíbe el nepotismo en el Poder Ejecutivo, tanto para los nombramientos como los ascensos (anti-nepotism law). En segundo lugar, la ley contra la ineficiencia prohíbe que cualquier servicio gubernamental sea voluntario (

anti-deficiency act), por lo tanto, en Estados Unidos la Primera Dama no puede desempeñar funciones en el Poder Ejecutivo sin recibir un salario y no podría ser voluntaria. Sin embargo, la ley sobre el personal de la Casa Blanca de 1978 señala que el cónyuge brinda “asistencia al Presidente para descargarlo de deberes y responsabilidades”, lo cual ha servido para que algunos interpreten que la Primera Dama puede actuar como asistente del Presidente (Borrelli 2002). Además, la oficinal de asesoría legal descubrió dos vacíos en la ley contra la infeciencia, que permitieron a la Primera Dama actuar como una voluntaria legal dentro del Ejecutivo brindando asesoría al presidente. Pero esto también ha sido puesto en cuestión por otras interpretaciones de la ley (Borrelli 2002). A pesar de estos debates, las Primeras Damas en Estados Unidos no han sido disuadidas de involucrarse en los procesos de creación de políticas a nivel presidencial. En todo caso, sí se han generado preguntas acerca de la rendición de cuentas de la Primera Dama. Para muchos, Hillary Clinton se excedió en el papel tradicional de las Primeras Damas puesto que manejó una organización de 500 miembros que participaron en la formulación de una política de salud. Este grupo especial se reunía a puertas cerradas, lo cual solo se es permitido cuando el grupo está enteramente compuesto por empleados del gobierno. Este secretismo despertó preocupación entre algunos observadores (Los Angeles Times 1993). La administración Clinton fue demandada por grupos de interés que alegaban que como la Primera Dama no era funcionaria del gobierno, las reuniones con su grupo de trabajo sobre la reforma de la política de salud deberían estar abiertas para el público. El gobierno, por su parte, sostenía que la Primera Dama era una funcionaria federal de facto y que deberían serle reconocidas las mismas prerrogativas que a cualquier otro funcionario del Ejecutivo (Patel 1998). En los tribunales, la corte distrital sentenció que la Primera Dama Clinton no cumplía con la definición legal de funcionario o servidor federal, por lo que las reuniones debían ser públicas (Patel 1998). Sin embargo, en la apelación, la corte tomó una decisión diferente. Argumentó que el propio Congreso había reconocido que la cónyuge del Presidente actúa como un equivalente a un asistente de éste (Patel 1998). Se sentenció, por lo tanto, que la cónyuge presidencial es una posición oficial de facto pero no de jure, por lo que la Primera Dama podía participar en procesos confidenciales (Patel 1998). Ante esta decisión se han expresado preocupaciones con respecto a que potencialmente se podría romper las leyes contra el nepotismo. Por otra parte, durante la época del litigio, se hizo conocido que Hillary Clinton tenía acciones en un fondo mutuo que había invertido dinero en compañías de Salud (Bowling Green Daily News 1993). Si Clinton hubiera sido una funcionaria asalariada, las regulaciones éticas la habrían forzado a deshacerse de cualquier participación que pudiera ser interpretada como una posición de conflicto de interés. Pero como no recibía remuneración como Primera Dama, la Oficina de Ética Gubernamental pasó por alto esta situación (Bowling Green Daily News 1993). La posibilidad de que a la Primera Dama se le apliquen prescripciones federales con respecto a conflictos de intereses, el grado al cual la alcanzan ciertos privilegios del Ejecutivo y la posibilidad de ser investida como asesora política del Presidente, todavía están pendientes de ser determinados. En aquella época, esta ambigüedad dejó a la Primera Dama Clinton vulnerable a demandas (Patel 1998). Un autor observa que, a través de los años, siempre han habido controles estrictos en el poder formal e informal de las Primeras Damas, particularmente desde el Congreso (Borrelli 2002). Por ello, el autor concluye que las instituciones gubernamentales no están en peligro. Mas bien, el autor argumenta que si las Primeras Damas eligen la estrategia política de ser asesores presidenciales puramente informales, terminan despojándose a sí mismas de oportunidades, cederán sus carreras a sus esposos, apoyaran la desigualdad y fomentarán la alienación política. Al evitar el escrutinio popular, terminan refutando la rendición de cuentas. (Borrelli 2002).

 

Nigeria

 

Las mujeres en Nigeria jugaron un rol marginal en la vida pública por años, sin embargo el perfil público de las Primeras Damas cambió significativamente con la llegada de Maryam Babangida. Según los observadores, ella solía comportarse como la co-presidente del país desde que su esposo llegó al poder en 1985 (Ibrahim 2005). La señora Babangida marcó el precedente como una figura pública visible y positiva, y las Primeras Damas que siguieron trazaron rutas similares; sin embargo, también hubo acusaciones de autoenriquecimiento y abuso de poder (Ibrahim 2005). La actual Primera Dama, Patiencie Faka Jonathan, ha causado varios debates en el país. En el2012 fue nombrada como Secretaria Permanente en el gobierno de Bayelsa (This Day Live 2012). De otro lado, la Primera Dama ha sido criticada por el gobernador del estado de Rivers por su actividad política, debido a que la Oficina de la Primera Dama no está especificada en la Constitución (This Day Live 2012). Ella ha pedido que se realice una enmienda a la Constitución para que incluya el rol de la Primera Dama, con lo cual también podría acceder a los beneficios de la jubilación (Rythm 2012).

 

Costa de Marfil

 

Simone Ggagbo, Primera Dama de Costa de Marfil entre 2000 y 2011, fue la primera mujer en ser procesada por la Corte Penal Internacional. Según se ha observado, este es un raro ejemplo de una persona que esta fuera de la jerarquía de poder, a quien se le encuentra responsable por las acciones de un gobierno (The Atlantic 2012). Ella está acusada de haber participado en la violencia post electoral en su país y de ser personalmente responsable por crímenes de lessa  humanidad. Ella y su esposo también son sospechosos de haber saqueado el tesoro público (The Guardian 2011). Como se sabe, la Corte Penal Internacional fue establecida para hacer rendir cuentas a los principales responsables por crímenes internacionales (The Atlantic 2012); en muchos casos, los máximos responsables son altos mandos militares, jefes de estado u otros altos oficiales gubernamentales. Simone Gbagbo no tenía una posición oficial en el gobierno marfileño, pero fue identificada como parte del círculo cercano del presidente y como participante activa de las acciones que se realizaron durante los eventos en cuestión.

 

Guatemala

 

El caso de Guatemala pone de manifiesto los problemas con respecto a las restricciones políticas colocadas a las Primeras Damas para evitar el nepotismo. En agosto del 2011, la Corte Suprema guatemalteca falló que Sandra Torres, la ex esposa del presidente Álvaro Colom, era inelegible para tratar de sucederlo en las elecciones del país (Voices against corrupction 2011). Como se sabe, Colom y Torres se divorciaron en abril del 2011 para evitar la norma constitucional que prohíbe que los parientes cercanos del Presidente postulen al cargo. Colom está prohibido de reelegirse. La sentencia del Tribunal Constitucional señalaba que Torres era inelegible porque estuvo casada con Colom durante casi todo su periodo presidencial de 4 años, por lo cual su divorcio se realizó muy tarde.

 

2. Casos de corrupción que involucran a las Primeras Damas

 

Ha habido varios casos de corrupción que involucran a Primeras Damas en las últimas décadas. A continuación se presenta una selección:

 

Brasil

 

En mayo del 2000, la esposa del ex Presidente de Brasil, Fernando Collor de Mello, fue condenada por corrupción y sentenciada a once años y cuatro meses de cárcel (BBC 2000). Rosane Collor fue encontrada culpable de desviar cientos de millones de dólares de una organización de caridad que ella dirigía cuando su esposo era Presidente. Los fiscales explicaron que ella se benefició de un esquema en el que grandes cantidades de leche en polvo fueron compradas para su caridad a un precio que era 40% mayor al precio del mercado (BBC 2000).

 

Egipto

 

A raíz de la “primavera árabe”, varios casos de corrupción cometidos por la elite política del país fueron expuestos públicamente. En algunos de estos casos estaba involucrada la ex Primera Dama, Suzanne Thabet Mubarak, esposa del derrocado Presidente, Hosni Mubarak. En junio del 2011, se abrió una investigación sobre fondos públicos, incluyendo a Suzanne Thabet. De acuerdo con el demandante que presentó la queja a la oficina del fiscal, la ex Primera Dama ordenó al ex Ministro de Vivienda y Comunidades Urbanas que asignara todos los proyectos a personas relacionadas con ella (Ahram Online 2011). Suzanne Thabet fue interrogada por las autoridades en Sharm el Sheij y fue puesta en libertad después de entregar bienes al Estado. Sin embargo, está enfrentando otros cargos de apropiación de fondos públicos y de abuso de poder.

 

Etiopía

 

Hay varias acusaciones de corrupción que rodean a la Primera Dama Azeb Mesfin, viuda del Primer Ministro etíope, Meles Zenawi. Se alega que Zenawi acumuló una gran fortuna personal mientras estuvo en el cargo (Ayyaantuu 2013). Empresas manejadas por el Fondo para la Rehabilitación de Tigré (EFFORT, por sus siglas en inglés), que suman la mitad de la economía del país, están presuntamente manipuladas por el Frente Democrático Revolucionario del Pueblo Etíope, el partido de Zenawi (ECADF 2013). El conglomerado EFFORT ha sido ampliamente criticado por recibir préstamos multimillonarios de bancos estatales dados de baja y por evadir el pago de impuestos, debido a su estatus de entidad no lucrativa (ECADF 2013). Se sostiene que EFFORT, por años, bajo la dirección de Azeb Mesfin, ha sido usado por el partido oficialista para canalizar los recursos públicos hacia las arcas del partido mediante tratos ilegales, contratos, evasión de impuestos y sobornos (Ayyaantuu 2013).

 

Filipinas

 

El régimen dictatorial de Ferdinand Marcos y su esposa, Imelda Marcos, enfrentó numerosas acusaciones de corrupción en los años noventa. En septiembre de 1993, Imelda Marcos fue encontrada culpable de corrupción en una corte Filipina y sentenciada a 18 A 24 años de cárcel (The New York Times 1993). Fue puesta en libertad bajo fianza e interpuso un recurso de apelación. La señora Marcos y el ex Ministro de Transportes fueron acusados de firmar tres contratos de alquiler desfavorables entre la agencia de transportes del gobierno y un hospital público (The New York Times 1993). Este fue uno de los casi cien casos que involucraron alrededor de 350 millones de dólares que se supone que fueron a parar a las cuentas de la familia Marcos en bancos de Suiza. El Tribunal Federal de Suiza se había pronunciado en diciembre de 1990, diciendo que el dinero solo sería devuelto al gobierno filipino si un Tribunal de este país condenaba a Imelda en un juicio justo (The New York Times 1993).

 

3. El caso peruano y las lecciones que se puede extraer de la experiencia internacional

 

Actualmente se discute mucho sobre el papel de Nadine Heredia en la política peruana. Se critica su involucramiento en la selección de personal clave de alto nivel (el “gabinete Heredia) y en la toma de decisiones de la gestión (dar “la luz verde”), así como sus opiniones y desempeño (los viajes internacionales, por ejemplo). En términos conceptuales, se podría decir que se le critica que esté en una suerte de limbo carente cualquier estructura de rendición de cuentas, desde el cual ejerce acciones para las cuales nadie la eligió.

 

¿Cómo ha sido en el pasado?

 

Fue María Delgado de Odría, esposa del dictador Manuel Odría quien, a mediados del siglo XX, empezó a perfilar el rol político de esta posición hasta entonces meramente protocolar. Delgado se convirtió en el rostro social del gobierno, llevando asistencia a comunidades pobres a lo largo del país. Aunque los fondos con los que actuaba provenían de la oficina de Asistencia Social (Quiroz 2013, p. 367), su desempeño no contaba con ningún contrapeso y más bien alimentó la estrategia clientelista desplegada por su esposo durante el “ochenio”. La primera estructura formal que enmarcó las actividades de la Primera Dama fue la Fundación por los Niños del Perú, la cual ésta presidía y que fue creada durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990). Si bien tenía un grado de formalidad, se trataba de una entidad privada, por lo que los niveles de rendición de cuentas exigibles no eran equiparables a los del sector público. La fundación continuó operando hasta entrada la década del 2000, cuando bajo el segundo gobierno de García (2006-2011), se dispuso su liquidación (La República 2006).

 

El despacho de la Primera Dama: lo más cercano a una estructura de rendición de cuentas

 

Durante la presidencia de Alejandro Toledo se creó el Despacho de la Primera Dama (2002), oficina destinada a apoyar las funciones de asistencia y proyección social de Eliane Karp, esposa de Toledo. Karp fue políticamente muy activa durante el ejercicio de poder de su esposo y también fue criticada por eso, como es ahora Nadine Heredia. Sin embargo, las actividades de Karp estaban inscritas, además del despacho mencionado, dentro de otra institucionalidad, a medio camino entre lo público y lo no público: la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), en la cual ejerció como presidenta ad honorem.

 

De hecho, las acusaciones que enfrentó vinieron por su desempeño en este frente (disposición discrecional de fondos públicos para la Comisión). Toledo optó por desactivar CONAPA y promover la creación, por ley, del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), y aunque Karp ya no estaba ligada formalmente a esta entidad, sí mantuvo un vínculo como promotora y defensora de esta gestión. Posteriormente, al volver Alan García al poder en el año 2006, entre sus primeras medidas estuvo el cierre del despacho de la Primera Dama (mediante el Decreto Supremo 66-2006-PCM) y luego cerraría también el INDEPA, integrándolo a la estructura de otros ministerios (el de la Mujer, primero, y luego el de Cultura). En todo caso, durante la nueva administración aprista, la Primera Dama, Pilar Nores, se dedicó a la proyección social desde la ONG que presidía, el Instituto de Trabajo y Familia, aunque esto no estuvo libre de sospechas de uso de recursos públicos (Diario16 2013).

 

Preguntas, más que lecciones:

 

¿Fue un error haber eliminado el despacho de la Primera Dama? Posiblemente sí. La experiencia internacional sugiere que es importante resolver dos cuestiones con respecto a esta figura: 1) formalizar su papel en relación con el gobierno y 2) establecer una estructura de rendición de cuentas apropiada. El despacho podría haber sido un pilar sobre el cual se podría levantar esta estructura. Queda pendiente, además, la discusión sobre el primer punto: ¿la Primera Dama puede ser asesora del presidente Humala? ¿Consejera? ¿Hasta dónde pueden llegar sus funciones? ¿Cómo se relaciona con otros miembros del Poder Ejecutivo, si acaso podría hacerlo? ¿Que se resigne a ser una figura protocolar? Cualquier diseño de rendición de cuentas debe estar en función de las respuestas a estas preguntas. Al respecto, la salida que ha encontrado el gobierno de Humala - elegirla presidenta del Partido Nacionalista—no parece haber sido suficiente, pues como se ha señalado, el partido, el gobierno y la pareja presidencial no tienen límites suficientemente claros, debido a la propia naturaleza e historia de esta organización política, altamente personalista y familiar.